作者吴松泉

随着机动车保有量的迅速增长，城市交通拥堵和大气污染问题日益恶化，有关大城市相继出台汽车限购限行政策，目前仍然实施限购政策的城市有北京、上海、广州、深圳、天津、杭州等6个城市。北京自2011年1月开始对小客车实施数量调控（摇号上牌）和限行措施；上海1994年开始实施车牌拍卖制度；广州于2012年7月、深圳于2014年12月、天津于2013年12月16日、杭州于2014年3月起实行小客车增量配额指标管理（摇号和竞价）。

多年实施限购限行政策，对这些城市延缓汽车保有量增长速度，缓解交通拥堵、保护大气环境等发挥了重要作用，同时也给这些城市加强交通基础设施建设（尤其是轨道交通）、优化城市空间布局、提高交通管理水平等提供了时间和空间。为此，贵阳市、海南省等相继取消了限购，6个仍然限购的城市也在不断放松限购的力度，如增加燃油车购车指标、新能源汽车不限购（北京除外，上海仅BEV不限购）等。上述六城市仍然实施大规模汽车限行政策（针对外地牌照车，其中4个城市还限制本地号牌车辆）。

在当前经济形势和汽车市场形势发生重大变化、交通和环境治理取得突破性进展、汽车消费财税激励政策面临阶段性调整（如以旧换新、新能源汽车购置税等年底将调整）的情况下，笔者认为，全面、彻底取消汽车限购和大规模限行政策必要性已经非常突出，建议由国家层面统一出台政策，要求各限购城市尽快全面取消汽车限购（如2026年1月前），在借鉴国际经验的基础上，研究制定更科学、更合理的综合性替代措施，实现由购买管理向使用管理转变。

一、从城市交通、环境承载能力和潜力看

主要城市交通和环境承载能力已经大幅提升，新能源汽车正逐步占据市场主流，国内外城市在治理拥堵方面进行了积极有效探索，实施汽车限购的必要性正显著降低并逐渐失去合理性。

治理大气污染方面，通过统筹开展‘车-油-路-企’行动、大力普及和推广新能源汽车，城市汽车尾气污染治理成效非常显著，大气环境已经大幅好转，社会关注度也已大幅降低。

治理交通拥堵方面，城市交通承载能力与交通设施供给、需求规模、运行特征及与城市空间结构等紧密相关。限购汽车作为特定历史阶段的权宜之计，其必要性正随技术进步与治理能力提升而消减。

首先，经过长期持续努力，虽然汽车保有量大幅增长，但主要城市交通承载能力已经大幅提升。一是实施公交优先战略，倡导绿色出行，如大规模修建地铁（与2010年相比，5个城市的地铁运营里程平均增长1.8倍，一个城市从0增长到500多公里）、优化城市公交线路；二是加强基础设施建设，重点是优化路网结构、打通断头路和拓宽道路、加强停车设施建设和管理；三是改善交通管理，重点是加强和改善交通流量调控和疏导，加强交通信息化与智能化建设；四是改善城市空间布局，主要是对居住、商业、工业、公共服务等功能区进行科学合理的划分和布局。进入汽车社会后，我国大城市采取一系列综合措施治堵，人口超过900万的28座城市大部分交通拥堵情况并不严重。

其次，技术、交通、规划三管齐下，正逐步实现深度赋能大城市治堵。技术上，智能交通系统通过实时监测、动态信号调控等手段，精准化解拥堵；交通上，轨道交通网络扩张、公交优先策略深化，叠加共享出行模式创新，大幅降低私家车使用刚需；规划上，职住平衡与混合用地开发缩短通勤距离，可以从源头减少出行需求。

第三，国际经验提供了现成的、可以借鉴的解决思路。欧美日大城市的汽车保有量和普及率远超我国大城市（千人汽车保有量：发达国家为500～800辆，中国为200～400辆）。国外城市的经验是转向提升道路资源使用效率与引导绿色出行，核心逻辑是“疏堵结合、供需双向调控”，可归纳为经济杠杆调控、公共交通优先、空间资源优化、智能技术赋能等四大策略。

二、从国际经验和国家治理要求看

简单实施汽车限购，不符合中央“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求，也不符合国际上大城市治理拥堵和大气污染的通常做法。

汽车的普及，必然会给城市带来拥堵、安全、环保等问题。从主要国家情况来看，汽车产品准入都是中央政府事权，各国普遍通过不断加严汽车安全节能环保标准和严格准入后监管、加强车辆全生命周期管理来解决汽车普及带来的外部性问题。汽车高度普及、且保有量主要是燃油车的欧美日等发达国家，机动车尾气污染问题、交通拥堵问题基本上均得到较好的治理。

从发达国家和地区城市治理经验来看，除了新加坡、中国香港等城市型的特殊地区对汽车实施上牌限制（如新加坡拥车证竞拍、香港征收高登记税），欧美日等国家没有一个大城市限制汽车上牌数量，而主要实施优化城市空间结构和功能布局、完善交通基础设施和提升交通管理水平、发展轨道等公共交通、通过经济手段调节使用（如设立低排放区、对车辆进入特定地区征收“拥堵费”、实施差异化的停车收费制度等）等措施，较好地解决了这个问题。

2013年党的十八届三中全会明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标。笔者理解，汽车作为对经济社会影响重大的产品和产业，推进国家治理体系和治理能力现代化当然也包括对汽车产品管理、行业管理、汽车社会问题治理等的治理体系和能力的现代化。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变”。《扩大内需战略规划纲要（2022～2035年）》（中共中央、国务院印发）、《“十四五”扩大内需战略实施方案》（国家发展改革委发布）等多个文件再次重申了这一要求。笔者理解，这一转变的具体含义是指从过去侧重于对汽车购买环节的管理，如涉及购买的流通、登记（上牌）政策等，逐渐转向更加注重对使用环节的管理。使用管理将更关注汽车在使用过程中的规范和效率，以经济手段为主加强使用端调控，引导安全、合理、高效使用汽车，实现消费活力与城市治理的平衡。我国大城市应根据中央推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求，参考发达国家大城市治理经验，结合我国国情和城市实际及汽车发展趋势，研究实施更科学、更合理的治理措施。

三、从经济发展和中央扩内需政策导向看

在当前扩大内需已经成为经济工作的头号任务的情况下，对汽车实施限购，已经不符合当前经济工作的要求，不符合中央关于做强国内大循环和全方位扩大国内需求的要求。

在当前经济格局中，扩大内需已然成为经济工作的头号任务，其重要性不言而喻。内需作为拉动经济增长的“三驾马车”之一，是推动经济高质量发展的关键力量。汽车产业规模庞大、链条长、带动力强，汽车商品占社会消费品零售总额比例10%左右，是拉动内需的重要支柱。虽有多项财税激励政策加持，但2024年国内汽车销量（新车上牌数）尚未恢复到2017年历史最高点（见表1），汽车扩内需仍需加力。当下部分城市实施的汽车限购政策，已与当前经济工作的要求脱节，背离了中央关于做强国内大循环和全方位扩大国内需求的政策导向精神。

从传统燃油车角度看，尽管新能源汽车发展势头迅猛，但燃油车在市场中仍占据高达50%的比例，且众多消费者基于使用习惯、续航里程、配套设施等因素，更倾向于购买燃油车。部分城市对燃油车限购，直接切断了大量潜在消费需求，加剧了燃油车上下游供应商、经销商的困境，就业和经济增长动力随之受损。

再看新能源汽车，作为汽车产业转型升级的主要方向，其发展对于优化能源结构、推动绿色出行意义重大。但六个限购城市基本上都对本地购买者提出资格和条件要求，其中，中国经济总量最大的两个城市——北京、上海对新能源汽车上牌量实施数量限制（上海限制PHEV），这无疑给新能源汽车市场的拓展套上了枷锁，不利于新能源汽车在扩大内需中发挥更大作用。

从限购城市本身来看，实施限购的这六个城市，基本上都是汽车产业比较发达的城市，汽车制造业对当地经济发展举足轻重，所生产的汽车卖全国、甚至卖全球，但本地却对传统燃油车购买、甚至新能源汽车购买实施限制。

根据笔者简单测算，六个限购城市常住人口大约1.1亿，汽车保有量2900多万辆，平均千人汽车保有量大约270辆（比全国平均水平251辆仅高7.6%。有3个城市低于全国平均水平，1个城市大约300辆，2个城市分别是330、360辆左右）。如果按国内汽车普及率最高的城市（千人汽车保有量400辆左右，表2）估算，六城市汽车保有量总和将超4300万辆。可见，取消限购，可以大幅增加汽车销量。

一方面，国家财政投入巨资搞以旧换新，以扩大汽车消费和拉动经济增长，另一方面，部分地方却仍对汽车消费实施限制措施。显然，鼓励汽车消费，应该首先清理各种不合理的限制措施，打通卡点堵点，通过改革的方式扩消费更长久，也更持续。

全方位扩大国内需求，核心在于打破束缚消费的条条框框，营造宽松、公平、有序的消费环境，让消费者敢消费、愿消费、能消费。汽车限购限行政策，与这一要求格格不入。它不仅影响了汽车产业的健康发展，导致了区域间流动性受限，更阻碍了内需的有效释放，对整体经济增长产生负面影响。

四、从法律依据和中央改革要求看

对汽车实施限购，在法律依据上一直有争议；同时，意味着对消费者买车、用车的强制干预，也不符合二十届三中全会关于“深入推进依法行政”“创造更加公平、更有活力的市场环境”要求。

在市场经济蓬勃发展的当下，汽车作为重要的消费品和出行工具，深刻影响着人们的生活与经济运行。治理交通拥堵和大气污染本来需要久久为功，对汽车实施限购，被批评为懒政的同时，在法律依据上也长期饱受争议，且与当下营造公平、活力市场环境的要求背道而驰，亟待重新审视与调整。

从法律依据层面审视，汽车限购政策的法律依据不足，存在争议。市场经济的本质是法治经济，任何政策的出台都应有坚实的法律根基。多个城市出台汽车限购政策时，业内曾进行过广泛讨论，认为并没有明确且具有充分权威性的上位法依据。各地在政策出台时，大多是依据地方性法规或政府规章，这些规范性文件的效力层级有限，且在不同地区存在差异。这种法律依据的模糊性，不仅让消费者在面对政策时感到困惑，也损害政府的公信力和法律的严肃性。2018年修订的《大气污染防治法》第五十条规定“国家倡导低碳、环保出行，根据城市规划合理控制燃油机动车保有量，大力发展城市公共交通，提高公共交通出行比例。”但一般认为，该条款并未直接授权地方政府采取限制政策来控制燃油机动车保有量。

进一步看，限购限行政策实质上是对消费者买车、用车的强制干预。限购政策导致先到先得，对于后来者明显不公平。在买车环节，限购政策直接限制了消费者的购买资格，无论消费者是否有足够的经济实力和购车需求，都可能因限购而无法实现购车愿望。而且，在燃油车与新能源汽车的选择上，限购城市虽对新能源汽车有政策倾斜，但限购的总体框架依然束缚着消费者的自主决策。在用车环节，消费者购买汽车是为了满足出行需求，提高生活品质，但限行政策却让他们在特定时间段或区域无法正常使用自己的车辆，这无疑违背了消费者购买汽车的初衷。

二十届三中全会明确提出要“创造更加公平、更有活力的市场环境”“推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通”。中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022～2035年）》提出，“破除地方保护和市场分割，建设高效规范、公平竞争的国内统一市场，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，降低全社会交易成本。”

公平的市场环境要求市场主体在平等的规则下开展竞争和交易，消费者的合法权益应得到充分保障。所以，破除汽车限购政策，也是顺应法治建设要求、契合市场发展规律的必然选择。

附：中央政府层面关于放宽或取消汽车限购的部分文件

2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》：各地区各有关部门要结合实际，及时清理对消费的不合理限制，不得搞“一刀切”和层层加码。推动汽车等消费由购买管理向使用管理转变，分年限保障“久摇不中”无车家庭购车需求。

2023年7月，国家发展改革委、工信部、公安部等13部门印发《关于促进汽车消费的若干措施》的通知：优化汽车限购管理政策。鼓励限购地区尽早下达全年购车指标，实施城区、郊区指标差异化政策，因地制宜增加年度购车指标投放。

2022年12月，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022～2035年）》：释放出行消费潜力。优化城市交通网络布局，大力发展智慧交通。推动汽车消费由购买管理向使用管理转变。推进汽车电动化、网联化、智能化，加强停车场、充电桩、换电站、加氢站等配套设施建设。

2022年12月，国家发展改革委《“十四五”扩大内需战略实施方案》：推动汽车消费由购买管理向使用管理转变，鼓励限购地区探索差异化通行管理等替代限购措施。

2020年2月，国家发展改革委等23部门《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》：促进汽车限购向引导使用政策转变，鼓励汽车限购地区适当增加汽车号牌限额。

2019年6月，国家发展改革委、生态环境部、商务部等三部门关于印发《推动重点消费品更新升级畅通资源循环利用实施方案（2019～2020年）》的通知：坚决破除乘用车消费障碍。严禁各地出台新的汽车限购规定，已实施汽车限购的地方政府应根据城市交通拥堵、污染治理、交通需求管控效果，加快由限制购买转向引导使用，结合路段拥堵情况合理设置拥堵区域，研究探索拥堵区域内外车辆分类使用政策，原则上对拥堵区域外不予限购。

2009年2月，国务院《汽车产业调整和振兴规划》：各地区、各部门要认真清理取消现行限制汽车购置的不合理规定，包括牌照注册数量、车型限制、各种区域市场保护措施、各类行政事业性收费、外地汽车进城收费，以及其他直接或间接影响汽车购置的措施，并于2009年3月底前将清理情况报国家发展改革委。对确需继续保留的限购规定，自2009年4月1日至12月31日应暂停执行，不能暂停执行的，应于2009年3月10日之前报国务院批准。

（作者吴松泉，教授级高级工程师，长期研究汽车产业和政策，现就职于中汽中心中国汽车战略与政策研究中心）

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